治理产能过剩需充分发挥市场机制作用

市场经济条件下不可避免地出现产能过剩，适度的产能过剩可由市场自行调节，也有利于应对未来市场需求变动、形成有效的市场竞争。但当产能严重超过有效需求时，就会造成资源浪费，降低经济效率。产能过剩调控是长期系统的工程，治理产能过剩需要充分发挥市场机制，建立科学的产能利用率统计路径方法，完善竞争和创新环境，推动配套改革。

针对产能过剩的调控历程

产能过剩是我国经济发展中的一个长期性问题。自20世纪90年代告别短缺经济开始出现产能过剩之后，虽然从未出现过全面性的生产能力过剩，但部分行业的产能过剩问题一直存在，几乎从未间断过。十余年来，每隔一段时间，政府就通过一定的方式发布部分行业产能过剩预警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年对产能过剩四次进行集中调控和治理。2011年“十二五”规划开始，中央针对产能过剩又出台了一系列措施。

从政府历次调控产能过剩的政策文件看，主要治理措施包括以下几类：(1)发布信息和提示风险。相关文件经常对不同行业供求关系现状和趋势提出评估预测意见并强调风险;(2)严格市场准入、加强审批;(3)提出环保、安全、技术等标准;(4)限制产量和淘汰产能;(5)促进兼并重组;(6)抑制投资等。由政府主导和直接干预产业结构调整，全面调动宏观调控中的重要行政手段如土地、建设、环保、安全和信贷政策等。

政府在产能过剩调控方面可谓“用心良苦”。这些举措具有一定成效，但与预期目标相比还存在较大差距。相关调控措施过多强调惩罚限制，而较少采用正面激励。产能过剩的本质是企业效率低下和竞争力不强，十余年来，部分行业产能过剩甚至陷入了越调控越严重的困境，难以解决深层次问题。根据对1256家上市公司所做的调研，1/4的调查上市公司认为所在行业存在产能过剩，其中制造业居多。42%的上市公司认为是政府原因导致所在行业产能过剩，包括政府对产业的引导失当;规划、约束能力较弱;政府追求GDP，驱动企业加大投资，扩大产能等。

现行产能过剩调控的主要问题

一是发布信息是调控产能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市场信息也可能存在不全面和滞后。我国尚未建立一套完善的产能过剩判断指标体系，政府主要是通过对部分商品的供求和行业产能利用的调查，并根据相关经验对当前及未来一段时期市场需求作出预测，来判断行业是否存在产能过剩。由于数据的支撑极其有限，加上预测方法不一定恰当，政府对产能过剩的判断未必就是对未来市场需求的准确预测，以政府强制力控制产能增长的结果可能助长市场的畸形。

二是建立技术、环保、规模、能耗等外部性标准有利于限制和淘汰落后产能，但关键是标准的内容适当以及执行落实到位。如工信部2009年底完成并公布的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》(征求意见稿)，根据提出的标准，2008年度产能在百万吨以下的普通钢企和50万吨以下的特钢企业将面临被淘汰的命运，而全国能达到准入条件的大约只有1/5的钢企。这一标准的科学性当时遭到了质疑，其颁布实施也遭遇多方阻力。某些产能过剩的新兴产业尚处于起步阶段，发展方向不明朗、技术标准也未确定，很难依靠行政主管部门人为划定合理的限制标准。

三是政府的调控措施往往从严格审批入手，但严格审批某种程度上是在释放信号，告诉企业这个行业在下一个阶段会有发展的前景，有时还会限制真正有竞争力的企业进入。政府的干预政策反而可能强化“寻租”空间，企业会动用资源获取特殊通道及保护自己。以水泥行业为例，2009年国务院就明确要求严控新增水泥产能，禁令反而引发了扩张热潮。而兼并重组，很多时候并不是由企业自发进行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依据企业规模来决定保留和被兼并的企业，反而会进一步刺激企业竞相扩大规模，强化产能过剩。