《意见》分析了我国造纸工业的现状、问题，以及面临的新形势，明确了“十三五”的发展目标和重点任务。
《意见》指出，经过对国内外造纸行业发展进程和产业相关性分析，“十三五”末期产业规模总量、技术装备、节能减排总量等发展预期如下：
1、规模总量
到2020年末，全国纸及纸板消费总量预计达到11100万吨，年均增长1.4%，年人均消费量预计达到81千克，比2015年增加5千克；纸及纸板新建、扩建和改造产能预计1600万吨，其中含淘汰现有落后产能约800万吨；纸及纸板总产能预计为13600万吨左右，总产量预计达到11555万吨，年均增长1.5%。
2、纸浆结构
预计到2020年，木浆、废纸浆、非木浆结构由2015年的27.9%、65.1%、7.0%调整为28.6%、65.0%、6.4%；国产木浆比例由2015年的9.8%增至10.5%，同时继续推进全国“林纸一体化”专项规划的实施；废纸浆比例维持在65%，废纸浆消费量增加670万吨，废纸利用量增加750万吨；非木浆产量维持在600万吨左右。
3、产品结构
增强新产品开发能力和品牌创建能力，重点调整提升和优化未涂布印刷用纸、生活用纸、包装用纸及纸板、特种纸及纸板的产品质量和品种结构，以适应多元化消费市场需求，形成高、精、特、差异化的纸及纸板产品结构。
4、企业结构
加快推进造纸企业兼并重组，改变数量多、规模小的局面。大宗品种以规模化先进产能替代落后产能，中小企业特色化、专业化，以提高产业集中度，形成大型企业突出、中小企业比例合理的产业组织结构。预计到2020年年产100万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团达到20家。
5、技术装备
加强自主创新能力建设，着力开发自主技术与产品，提升设计集成能力和生产工艺技术装备总体水平，其中重点骨干造纸企业制浆造纸技术与装备接近国际先进水平。
6、资源消耗和污染物减排
依据《纲要》的要求，造纸行业积极配合完成我国“十三五”期间全社会万元GDP用水量下降23%，单位GDP能源消耗降低15%，主要污染物COD、氨氮排放总量减少10%，二氧化硫、氮氧化物排放总量减少15%的社会发展目标。
